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“十四五”时期中国农村发展若干重大问题
2020年04月26日 10:55 来源:《中国农村经济》2020年第1期 作者:魏后凯 字号
关键词:十四五”规划;农村发展;乡村振兴;小康社会;

内容摘要:“十四五”时期是中国经济社会发展的重要转折时期,其规划制定必须处理好继承和创新的关系,实现继承性与创新性相统一。

关键词:股票投资十四五”规划;农村发展;乡村振兴;小康社会;

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  摘 要“十四五”时期是中国经济社会发展的重要转折时期,其规划制定必须处理好继承和创新的关系,实现继承性与创新性相统一。新中国70年的持续发展、40多年的农村改革经验以及“十三五”规划的有序推进,为“十四五”时期中国农村发展奠定了坚实的基础。随着2020年全面建成小康社会和脱贫攻坚目标的实现,中国将进入高水平全面建成小康社会进而向富裕社会迈进的“后小康”时代,国家“三农”工作的重点将逐步由脱贫攻坚转移到全面实施乡村振兴战略上来。在“十四五”时期,立足“两个阶段”发展目标,进一步巩固提高农村全面小康质量、为农业农村基本现代化开好局将成为核心主题。围绕这一核心主题,中国农村发展需要着力解决好五个重大问题,即建设高水平的农村全面小康、夯实农业农村基本现代化的基础、实现由脱贫攻坚到乡村振兴的转型、破解粮食安全和农民增收难题以及推动农村改革由试点走向全面推开。

  关键词:“十四五”规划; 农村发展; 乡村振兴; 小康社会

  基金: 中国社会科学院创新工程重大科研规划项目之二“‘十四五’经济社会发展若干重大问题研究”的阶段性成果之一

 

  一、引言

  “十四五”时期是中国经济社会发展的重要转折时期,也是实现全面建成小康社会目标后向全面建成社会主义现代化强国迈进的承上启下的关键时期。中共十八大报告提出了“两个一百年”的奋斗目标,即在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家[1]。中共十九大报告又提出了全面建成社会主义现代化强国的“两个阶段”发展目标,即到2035年基本实现社会主义现代化,到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国[2]。作为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划,“十四五”规划需要处理好继承和创新的关系,既要保持现有制度和政策的相对稳定性,又要根据新时代的要求和国内外环境的变化,在观念、体制机制和政策措施上大胆创新,实现继承性和创新性相统一。从继承性看,新中国70年的持续发展、40多年的农村改革经验以及“十三五”规划的有序推进,将为今后顺利实现“两个阶段”发展目标和实施“十四五”农村发展规划奠定坚实的基础。

  新中国成立以来,中国农村制度变迁经历了从合作化、公社化的“统”到家庭联产承包责任制的“分”再到新型集体经济的“合”,从高度集中的计划体制到各领域的市场化改革再到全面深化改革,从人民公社的“政社合一”到“乡政村治”再到乡村善治,从城乡分割的二元体制到城乡统筹、城乡发展一体化再到城乡融合发展的体制机制转变。尽管这期间农村发展经历了一些波折,但总体上看,70年来中国农村发展取得了辉煌的成就,全国粮食产量和农业综合生产能力稳步提升,农民收入和生活水平显著改善,农村贫困人口大幅度减少,为促进世界农业农村发展尤其是保障世界粮食安全和全球减贫事业做出了巨大贡献。经过70年的长期艰辛探索和持续发展,中国逐步走出了一条符合中国国情、有中国特色的农村发展道路。这条道路就是从中国国情出发,走具有中国特色的多元化、合作共享型农村发展道路(魏后凯等,2019)。特别是,改革开放以来,在长达40多年的改革实践探索中,中国坚持以家庭承包经营为基础,以保障农民权益和主体地位为核心,采取了从单领域到全方位、从点到面、从试点到推广的渐进式市场化改革模式(魏后凯、刘长全,2019)。正是由于这种渐进式市场化改革,才极大地激发了农民的积极性和农村发展活力,并减少了改革阻力,降低了改革成本。

 

  表1 中国城乡居民可支配收入和消费水平增长及差距变化

  注:城乡居民可支配收入和消费水平绝对数按当年价格计算,城乡居民可支配收入增长率按可比价格计算,城乡居民消费水平增长率按不变价格计算。数据来源:根据《中国统计摘要2019》计算整理得到。

  在“十三五”期间,随着脱贫攻坚战的全面打响以及农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略的推进,中国农业农村发展取得了可喜成效。2016~2018年,全国粮食产量每年保持在6.5亿吨以上,人均粮食产量超过470公斤,自2008年以来已连续11年超过国际公认的400公斤安全线,为确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”奠定了坚实的基础。中国农业经济呈现持续稳定增长态势,各种农产品供应日益丰富,供给质量和效率稳步提升。按不变价格计算,“十三五”前3年全国农林牧渔业增加值年均增长3.73%;按可比价格计算,全国农林牧渔业总产值年均增长3.67%,其中农业总产值年均增长4.26%,林业总产值年均增长7.20%,牧业总产值年均增长1.63%,渔业总产值年均增长2.80%[3]。相比之下,农林业总产值增长速度远高于牧渔业。随着城镇化的快速推进、现代高效农业的发展和农村产业融合的加快,农村居民收入和生活水平明显提升。若按可比价格计算,2016~2018年中国农村居民人均可支配收入年均增长6.68%,比城镇居民年均增速高0.81个百分点;若按不变价格计算,这期间全国农村居民消费水平年均增长8.62%,比城镇居民年均增速高3.75个百分点。目前,城乡居民收入和生活水平差距尽管仍处于较高水平,但近年来已经出现持续稳定下降的趋势。其中,全国城乡居民人均可支配收入比从2015年的2.73下降到2018年的2.69,城乡居民消费水平比则由2.81下降到2.55(见表1)。

  从创新性看,“十四五”规划是中国特色社会主义进入新时代、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划,随着发展阶段、国内外环境、国家战略重点和发展动能等的变化,“十四五”农村发展规划需要突出创新思维,按照“两个阶段”发展目标和高质量发展的要求,围绕乡村振兴和城乡融合发展主题,系统研究提出新的思路、新的方法和新的举措。特别是,要深刻把握“十四五”时期农村发展战略目标和重大任务的变化。首先,在2020年实现全面建成小康社会目标后,中国将进入“后小康”时代。在新形势下,如何采取有效措施,加快农业农村现代化进程,实现中国由农业大国向农业强国转变,将成为新时期农村发展的一个中心任务。当然,实现这种战略转变将是一项长期艰巨的任务,“十四五”时期重点是开好局、起好步,为农业农村基本现代化奠定好坚实的基础。其次,在2020年实现脱贫攻坚目标后,国家反贫困战略将逐步从超常规扶贫转向常规性的反贫困,着重建立农民持续稳定增收和城乡相对贫困减少的长效机制,国家“三农”工作的重点也需要从脱贫攻坚转向乡村振兴。乡村振兴战略是一项管全局管长远的大战略(韩俊,2018)。在实施乡村振兴战略中,农业农村优先发展的总方针必须长期坚持下去。在脱贫攻坚目标实现后,国家对农业农村发展的支持力度非但不能减弱,反而应该进一步加大。但是,国家资金投入和政策支持的重点要逐步转移到实施乡村振兴战略上来。正是由于这种战略转变,当前亟需从国家战略层面,对“十四五”中国农村发展的若干重大问题展开全面深入研讨。

  二、建设高水平的农村全面小康

  农村是全面建成小康社会的最大短板,也是其难点和重点所在。建设小康社会的构想,是改革开放初期邓小平在阐述“中国式的现代化”时率先提出来的(吕书正,2000),后来逐步纳入到国家战略之中。1982年,中共十二大报告明确把人民物质生活“达到小康水平”作为主要奋斗目标[4];1987年,中共十三大报告把“人民生活达到小康水平”作为“三步走”发展战略的第二步目标[5];1997年,中共十五大报告提出“建设小康社会”的历史新任务[6];2002年,中共十六大报告提出“全面建设小康社会”的目标任务[7];2012年,中共十八大报告又明确提出确保到2020年实现“全面建成小康社会”的宏伟目标[8]。从“建设小康社会”到“全面建设小康社会”再到“全面建成小康社会”,既反映了中央政策继承和创新的有机统一,又反映了人们对小康社会科学内涵理解的不断深化。为加快推进全面建成小康社会,近年来中央先后实施了打赢脱贫攻坚战和乡村振兴战略,加大了脱贫攻坚以及“三农”投入和政策支持力度。在一系列强农惠农政策的支持下,中国农村贫困人口大幅减少,农村经济社会发展、人民生活、政治民主和环境治理等方面均取得了显著成效,农村全面建成小康社会实现程度稳步提升。笔者研究团队采用经济发展、人民生活、社会发展、政治民主、农村环境5个一级指标和23个二级指标对中国农村全面建成小康社会实现程度进行综合评价,结果表明,如果按照现有实现程度和近年来的推进速度,到2020年中国农村总体上可以实现全面建成小康社会的目标(魏后凯等,2016;魏后凯、张瑞娟,2016)。

  

  表2  2017 年中国城乡公用设施水平差距

  注:a为2016年对生活污水进行处理的行政村比例;b为2016年对生活垃圾进行处理的行政村比例。数据来源:根据2016年和2017年《中国城乡建设统计年鉴》整理计算得到。

  但是,应该看到,目前中国城乡区域差距仍然较大,即使到2020年,全国农村实现了全面建成小康社会目标,但相比较而言,农村这种全面小康仍然是一种较低水平的全面小康。首先,中国城乡发展差距大,城市与农村全面建成小康社会的实现程度相差十分悬殊。与城市尤其是一些大城市相比,农村居民收入水平仍然较低,基础设施和公共服务仍严重滞后,农村人居环境质量亟待提升。从表2中可以看出,尽管城乡居民供水普及率差距较小,但燃气普及率、生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率差距十分明显。即使到2020年全国农村达到了全面建成小康社会的标准,但由于农村标准定得不高,农村全面小康的水平依然较低。从某种程度上讲,它仅仅是一种带有入门性质的达标而已。其次,从各个指标的具体实现程度来看,目前农村全面小康仍存在一些短板和薄弱环节。评估结果表明,在五个一级指标中,社会发展指标和农村环境指标的实现程度较低;在23个二级指标中,仍有部分指标实现程度较低,到2020年较难或很难达到标准值,由此成为了短板中的短板和薄弱环节(魏后凯等,2016;魏后凯、张瑞娟,2016)。如果不尽快补齐这些短板,强化薄弱环节,将会降低农村全面建成小康社会的质量,进而影响到农业农村现代化的进程。最后,不同地区农村全面建成小康社会的实现程度严重不平衡。目前,一些发达地区农村和大城市郊区早已提前实现了全面小康目标,而少数农村贫困地区到2020年同步实现全面小康仍有一定难度。在“十三五”时期,浙江、江苏等沿海发达省份就已经明确提出高水平全面建成小康社会,而中西部一些落后地区尤其是深度贫困地区,到2020年实现脱贫攻坚的任务仍十分繁重。很明显,实现现有标准下农村贫困人口全部脱贫,这是全面建成小康社会的底线任务。从收入指标看,2018年甘肃、贵州农村居民人均可支配收入还不到1万元,城乡居民收入比仍在3.2以上,按照现有推进速度,到2020年还难以达到农村全面小康的目标值。

  在2020年实现全面建成小康社会目标后,中国将进入高水平全面建成小康社会进而向富裕社会迈进的“后小康”时代。所谓“后小康”时代,是指实现全面建成小康社会目标之后的发展阶段,它是由小康社会向富裕社会迈进的必然阶段。从国际经验看,小康社会之后将是发达、富足、包容的富裕社会。因此,从狭义看,“后小康”时代是实现全面建成小康社会目标后向富裕社会迈进的过渡阶段。在这一过渡阶段,整个社会仍将处于全面小康社会。只有越过这一阶段,社会才能进入到富裕时代。从广义看,也可以把“后小康”时代泛指为实现全面建成小康社会之后的发展阶段。在2020年实现全面建成小康社会目标之后,中国不可能马上进入到富裕社会。这是因为,目前中国仍是发展中国家,发展水平仍然较低,发展不充分不平衡的问题依然突出。尽管这一时期小康社会已经“全面建成”,但仍需要提高全面小康的质量和水平,高水平全面建成小康社会仍然是核心任务。从某种程度上讲,2020年实现全面建成小康社会目标,将标志中国整体上告别贫困,在解决温饱和实现总体小康的基础上,真正整体迈入了全面小康社会。因此,“十四五”时期也是中国整体迈入全面小康社会的起点。无论是总体小康还是全面小康,都属于小康社会的重要阶段。可以说,在进入“后小康”时代之后相当长一段时期内,中国属于全面小康社会的性质依旧没有改变。

  在“十四五”时期,尽管农村全面建成小康社会的目标已经实现,但仍需要巩固农村全面小康的成果,提高农村全面小康的质量,建设高水平的农村全面小康。如何建设高水平的农村全面小康?一是围绕农村基础设施、公共服务、环境治理等薄弱环节,通过实施一批国家重大建设工程,如农村公路提档升级工程、村庄生活污水处理工程、乡村治理能力提升工程、智慧乡村建设工程等,进一步补齐农村全面小康的短板,切实提高农村全面小康的质量和水平。二是对已摘帽的深度贫困县和相对落后的农村地区或者相对贫困地区,加大政策扶持和财政转移支付力度,着力巩固农村脱贫攻坚和全面小康的成果,尽快建立农民稳定增收和减少相对贫困的长效机制,进一步增强其发展的可持续性。三是按照城乡融合发展的理念,加快推进城乡基本公共服务均等化、城乡居民收入均衡化和生活质量等值化,大幅减少城乡全面小康实现程度的差距。

  三、夯实农业农村基本现代化的基础

  早在1954年,中国政府就提出了实现农业现代化的任务。2017年,中共十九大报告又明确提出实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化[9],由此将农业现代化拓展到了农业农村现代化。实施乡村振兴战略,农业农村现代化是总目标,产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是总要求(中共中央党史和文献研究院,2019)。按照中央的规划部署,到2035年要基本实现农业农村现代化,到2050年要实现乡村全面振兴[10]。从某种程度上讲,实现乡村全面振兴的过程也就是全面实现农业农村现代化的过程。然而,配资公司 农业农村现代化的概念,目前学术界具有不同的理解。最常见的是一种两分法,即把农业农村现代化理解为农业现代化加上农村现代化(陈锡文,2018)。早在20世纪末,就已经有学者提出了“农业和农村现代化”的概念(顾益康,1999;章猛进,2000),把农业现代化与农村现代化二者并列起来。也有人把农业农村现代化理解为农业现代化的简单延伸,而农业现代化过去常被泛化为“三农”的现代化,即农业、农村和农民的现代化(赵景阳等,2007)。最近,还有学者把农业农村现代化理解为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕(张应武、欧阳子怡,2019),这实际上是把乡村振兴战略的总目标与总要求等同起来。笔者以为,农业农村现代化具有丰富的科学内涵,它既不是农业现代化的简单延伸,也不是农业现代化和农村现代化的简单叠加。在乡村振兴大背景下,农业农村现代化是农村产业现代化、农村文化现代化、农村生态现代化、乡村治理现代化和农民生活现代化“五位一体”的有机整体,其中农业现代化是农村产业现代化的核心内容(魏后凯,2019)。

  基于对农业农村现代化“五位一体”有机整体的理解,笔者研究团队构建了综合指标体系对中国农业农村现代化的实现程度进行了评价。结果表明,按照2050年全面现代化的目标值,中国农业农村现代化的实现程度由2010年的43.78%提高到2016的54.02%。按照现有的推进速度,到2035年总体上可以基本实现农业农村现代化(总报告课题组,2018)。当然,这是就采用简单算术平均法测算的综合指数而言的。实际上,各个指标的实现程度差异很大。特别是,一些核心指标的实现程度较低,成为了农业农村基本现代化的短板和薄弱环节。这些短板和薄弱环节主要集中在农业劳动生产率、农村居民收入、农村公共服务、农民文化素质和农村环境治理等领域。从农业劳动生产率看,根据世界银行世界发展指标(WDI)数据库[11],2016年中国劳均农业增加值为3515美元(2010年美元),虽略高于世界平均水平,但比中上等收入经济体平均水平低22.5%,仅相当于高收入经济体平均水平的8.8%,不到挪威、新西兰、美国、以色列、荷兰、瑞典、芬兰等的5%,只有比利时、丹麦、法国、英国、德国等的5%~10%,也只有日本的15.5%。如果农业劳动生产率得不到大幅提高,实现农业现代化将无从谈起。从农村居民收入看,目前一些发达国家农村居民收入已经超过或者接近城镇居民,而2018年中国农村居民人均可支配收入仅有城镇居民的37.2%,仍低于20世纪80年代的水平。国际经验表明,要全面实现农业农村现代化目标,就必须在进一步减少农村人口的基础上,大幅地增加农村居民收入,加快推进城乡居民收入均衡化,使农村居民收入逐步接近城镇居民。从农村公共服务看,目前农村教育文化、医疗卫生、社会保障等公共服务严重滞后,还远不能适应城乡基本公共服务均等化和农业农村现代化的需要。近年来,虽然国家对城乡居民医疗和养老保险实行了并轨,但其参保者绝大部分都是农村居民,城镇居民主要参加职工和事业单位的医疗和养老保险,各地城乡低保大都还没有并轨,建立城乡统一的公共服务体系和社会保障制度依然任重而道远。从农民文化素质看,伴随着城镇化的快速推进,大量学历较高的年轻人不断涌向城市,农村人口老龄化日益凸显,各类人才流失严重,一些年份农村文盲率甚至出现了小幅提升的趋势。根据全国人口变动情况抽样调查数据,中国乡村文盲人口占15岁及以上人口的比重由2013年的7.21%提升到2016年的8.58%,其中女性文盲率由10.43%提高到12.53%[12]。从农村环境治理看,目前化肥、农药等农业投入品使用过量,农业面源污染严重,村庄生活污水处理率极低,2016年全国80%的行政村未对生活污水进行处理,这些都严重影响了农业农村现代化进程。

  “十四五”规划是加快推进农业农村现代化的第一个五年规划,需要开好头、起好步,为2035年基本实现农业农村现代化奠定好基础。夯实农业农村基本现代化的基础,是“十四五”农业农村发展的核心任务之一。在“十四五”期间,要坚持农业农村优先发展,补短板、强弱项、调结构、建机制,因地制宜、梯次推进农业农村现代化进程。当前,中国各地区农村发展条件差异较大,其所处发展阶段和现代化实现程度不一。比如,2018年上海农村居民人均可支配收入已达30374.7元,而甘肃只有8804.1元,按照2011~2018年全国农村居民人均可支配收入年均增速8.5%推算,甘肃农村居民收入水平至少比上海落后15年。考虑到这种悬殊的地区差异,各地推进农业农村现代化要从实际出发,实行梯次推进的多元化战略。所谓梯次推进,就是要因地制宜,遵循发展规律,既要防止各地不顾条件盲目攀比、拔苗助长,又要允许和鼓励沿海经济发达地区、大城市郊区等有条件的地区,率先基本实现农业农村现代化。当前,可以考虑在不同类型地区,选择一些代表性地区建立国家农业农村现代化创新发展试验区,鼓励其在农业农村现代化方面大胆进行体制机制创新和试验,为其他地区积累经验。所谓多元化,就是各地应该从自身实际出发,以加快推进农业农村现代化为目标,在各个领域进行大胆改革和创新,积极探索多元化的农业农村现代化模式。需要指出的是,农业农村现代化首先是发展和治理能力的现代化。因此,加快推进农业农村现代化,首要任务就是填补能力缺口,加快推进能力的现代化,尤其是乡村治理体系和治理能力的现代化。要对标农业农村现代化的目标值,以能力缺口大小作为依据,不断提高农业农村现代化的支撑能力、可持续发展能力和治理能力。

作者简介

姓名:魏后凯 工作单位:中国社会科学院农村发展研究所,中国社会科学院大学

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