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社会工作与基层治理的协同发展
2020年06月15日 10:24 来源:《甘肃社会科学》(兰州)2019年第5期 作者:王力平 字号
关键词:社会工作/基层治理/体制依赖/协同治理

内容摘要:

关键词:股票投资社会工作/基层治理/体制依赖/协同治理

作者简介:

  内容提要:在当前创新社会治理的过程中,社会工作服务机构能否成为协同治理主体中重要的参与力量,是判定社会治理创新发展程度的一个重要方面。社会工作在协同基层社会治理、协调民族关系、服务困难群体、促进基层社会和谐、实现多元有效合作治理中发挥了服务型治理的重要作用。以政府购买服务为牵引的“三社联动”创新了社会服务的供给方式,实现了社区层面“三社联动”与政府宏观架构的有效衔接,但在某种程度上也造成协同治理的体制性依赖。作为社会行动主体的社会工作协同基层治理的目的就是要在达到治理效益最大化和效果最优化的基础上,实现治理主体在结构耦合与资源共享行动中的共赢。走出社会工作协同基层治理的体制性依赖困境,需要创新治理动力协同机制,构建治理风险防控机制,重塑治理监督保障机制,优化治理绩效评估反馈机制。

  关 键 词:社会工作/基层治理/体制依赖/协同治理

  项目基金:国家社会科学基金项目“边疆民族地区社会治理精细化研究”(16BSH020);内蒙古科技大学创新基金项目—优秀青年科学基金项目“民族地区社会工作与基层治理的协同机制研究”(2017YQW01)。

  一、问题的提出

  基层社会是一个利益群体多元和治理结构多元的社会,基层治理是国家治理的基础,基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,适应新时代经济社会协调发展的要求,创新治理理念和治理方式也是基层社会治理现代化的战略选择,创新社会协同治理成为推进基层社会构建“共建、共治、共享”格局的有效路径。由于地方经济社会结构的不充分不平衡发展,基层利益诉求多元复杂的问题长期存在,基层社会治理一直面临着许多挑战,社会工作作为一种社会治理现代化的重要社会力量,在协同基层社会治理、协调民族关系、服务困难群体、促进基层社会和谐、实现多元有效合作治理中发挥了服务型治理[1]的重要作用。

  协同治理是一种新型社会治理模式,是政府与非政府的利益相关者集体决策的一种治理安排,是公共政策制定和管理的过程与结构,跨界合作和多元主体是其显著特征[2]。协同治理能够有效地解决治理需求与治理能力的失衡问题,谋求政府与社会的合作,通过主要利益相关者的共同参与,保证公共选择和公共博弈的有效性,增强政府与民间的互动,将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来,实现社会各方共管共治[3]252。

  2006年,中共十六届六中全会提出要建设一支宏大的社会工作人才队伍,随后的十几年我国的社会工作获得了长足发展,截至2018年底,全国社会工作专业人才达到124万人,各地的社会工作资金投入61.12亿元,在民政部门累计登记了9700多家社会工作服务机构。仅以笔者所调查的B市为例,社会工作专业人才2188人,社会工作服务机构达到53家,可以说,社会工作机构作为一种积极的专业社会力量,在构建和谐社会关系、创新基层社会治理中有效扮演了“社会协同”的角色,发挥了不可替代的协同治理作用。但是,社会工作的发展总是限制在政府的推动与购买服务下,在社会服务专业化与半专业化的两难中曲折前进,有选择性地提供服务是社会工作服务机构在规则范围内分配有限资源和解释现有规则的即时权利和现实策略。在当前创新社会治理机制的过程中,社会工作服务机构能否成为协同治理主体中重要的参与力量,是判定社会治理创新发展程度的一个重要方面。基层社会治理的最终目标必然在于基层社会整体性治理水平的提升[4],但是,如何建立适合地方经济社会发展要求具有“在地化”特色的社会工作体系,理解和把握社会工作在民生改善、协同基层治理创新等方面的作用,不管是理论方面还是实践方面的探索依然任重道远。

  二、研究个案及方法

  B市地处祖国北疆,属于欠发达地区,自党的十六届六中全会提出建设宏大社会工作人才队伍以来,B市社会工作的基层实践之花结出来了示范之果。Q区、K区先后成为全国首批、第二批社会工作人才队伍建设试点地区,Q区是全国首批7个社会工作人才队伍建设试点示范区之一,先后获得“全国和谐社区建设示范城区”“全国社区治理和服务创新实验区”“全国首批企业社会工作试点地区”“全国首批社会工作服务示范地区”等国家级荣誉称号。K区也先后获得“全国和谐社区建设示范城区”“全国首批社会工作服务示范地区”“全国社会组织建设创新示范区”“全国志愿服务记录制度试点地区”“全国智慧社区建设试点地区”“全国社区治理和服务创新实验区”等国家级荣誉称号。B市多家社会工作服务机构多次承接中央财政支持社会组织参与社会服务A类专业社会工作服务发展示范项目,获得“中国十大社会治理创新成果”提名奖、“全国救急难综合试点单位”“全国社会工作服务示范单位”等荣誉,可以说经过十余年的发展,B市社会工作及其人才队伍建设紧紧围绕服务群众,尝试社区治理和服务创新改革,扎实推进“三社联动”试点示范活动,探索出了一条在欠发达民族地区社会工作与基层治理协同发展之路,为构建祖国北疆安全稳定屏障发挥了特殊作用。

  个案研究作为社会学经验研究中的基本研究方法,其目的不在个案本身,而是为社会全体提供一种解释的可能,“这种可能不是从配资公司 社会全体直接的假想或判断引发的,而是从社会的发生或发问而引出的关照”[5]。采用个案研究的方法,基于多个案研究类型试图将B市社会工作发展的个案当作探讨社会工作协同基层治理的工具,走出B市个案本身而反思社会工作协同基层治理的一般情况,探索推进社会工作与基层治理协同发展、实现有效治理的可能。

  三、社区治理和服务创新:协同治理实践

  社区治理或基层治理社会化强调多元社会性要素的互动、协同过程[6],B市的社区治理和服务创新实验是社会工作协同基层治理的必然过程性展开。B市将街道社区社会治理体制改革作为社会治理创新的突破口,以炒股配资 化建设为支撑,坚持“民生优先、服务为先、基础在先”的原则,按照“精街道、强社区、促服务”的整体工作思路,积极推进街道社区社会治理体制创新工作,建立起“社区党委领导、社区管理服务站承载、社区居委会自治”的城市社区治理体制,实现了以基层社会治理创新促进基层党建、公共服务和社区自治等工作的创新,大大提升了炒股配资 化、精细化、专业化服务效能。

  (一)“强社区”:强化社区社会工作服务功能的“四权”下沉

  首先是人力下沉,充实了社区社会工作队伍。按照“精街道、强社区、促服务”的总体要求,引入竞争择优机制,采取“派、转、考、选”等方式,政府购买服务,录用有能力和社区工作经验丰富的干部到社区工作,社区工作人员平均由原来的7人增加到17人。Q区实行社区治理体制改革的47个社区,共有专职工作人员802人,其中选派副科级干部85人,选派和招聘社区工作人员478人,居委会正(副)主任239人。

  其次是财力下沉,全力保障机制运行。建立独立核算的社区经费保障机制,列入财政预算社区工作经费按每年每户不低于35元,社区服务经费按每年每户不低于50元的标准进行核算;社区经费实行“社财区管”的财政拨付使用机制直接拨付到社区,实现“费随事转”;投资2000多万元建立社会治理创新炒股配资 化平台,形成三级联动、资源共享的服务体系。

  再次是物力下沉,完善基础服务设施。政府累计投资1.3亿多元扩建社区办公和活动场所,建成面积达1.28万平方米的社会工作服务中心。社区办公和活动用房面积达到30712平方米,社区“两室”平均面积达到654平方米,社区炒股配资 化建设全面接入。

  最后是事务下沉,提升社区社会工作服务效率和质量。按照“服务窗口前移、部门职能下沉”的工作要求,社区治理服务站建立“一站式”服务大厅,通过“菜单”形式直接为社区居民办理就业服务、社会保障、社会救助、社会治安、医疗卫生、计划生育等12类82项公共服务。社区治理服务站内的工作人员实行“AB岗”服务制度,既承担社区治理服务站的政府公共治理与服务事项,又同时承担网格内居民各类事务的服务职责,充分发挥其“一人双岗”的职能,确保了服务的精细化、规范化,实现无缝衔接。

  (二)“三工互动”模式:社会工作人才队伍支撑

  B市在深化推进社区治理和服务创新实验区建设中,以“三社联动”作为重要抓手,以“三工互动”的社会工作人才队伍建设为支撑,不断发挥社区多元治理功能,推动社区治理和服务创新。特别是Q区创建的“三工互动”模式,通过政府购买服务岗位,为社区配备一定数量的专业社会工作者,同时针对专业社工人才相对短缺、数量相对不足的问题,发展社区助工,并广泛招募培训义工,形成“高校督导社工、社工引领助工、群众参与义工、义工协助社工”的良性互动格局。

  一是完善社会工作机制。坚持“党管人才”的原则,由组织部门牵头抓总,民政部门具体负责,编办、教育、财政等部门及工、青、妇等群团组织密切配合,社会力量广泛参与,开创“党委统一领导、政府主导推动、部门密切配合、立足基层社区、高校专业督导、三工联动、四社互动、公众广泛参与、广大群众受益”的良好工作格局。

  二是社会工作标准化建设。按照社会工作场所标准化建设要求,着力推进了以“1131”工程为主的“一社一部三室一基地”建设(即:1个社区设立1个社工部,社工部下设个案、小组、社工培训3室并规范打造1个社工实训基地),积极落实人员、场所,完善工作制度和职责,实现社工服务平台建设规范化。Q区、K区被民政部确定为“全国首批社会工作服务示范地区”。

  三是社工实务常态化发展。引导社会组织在辖区14个单位推进老年人、青少年、外来务工人员、妇女、学校、企业社会工作项目化服务,开展困难救助、矛盾调处、心理疏导、行为矫治、关系调适、权益维护、资源协调、人文关怀等实务,在乌素图街道利民社区开展“一帮五送四参与”的社工活动,幸福路等街道开展“夕阳无限好、你不再孤独”的老年社会工作服务活动等,构建起全方位、立体式的社会工作服务网络,形成社会工作常态化发展。

  四是社会工作社会化实践。大力培育“七彩志愿者”“阳光之星”等志愿者队伍400余支,推进“社工+义工”的双工联动机制,充分发挥社工的专业技术优势、志愿者的精神引领和人力资源的整合,为社区有需要的个人、家庭、群体、组织提供服务。

  (三)“一委三会”:协商民主的参与式治理

  牢固树立“社区是居民的、社区是为居民服务”的理念,设立居民议事委员会、居民监督委员会,与居民委员会一起,组成“一委三会”的社区协商基本架构,“一委三会”成为社区矛盾“解铃人”,形成了“党委领导、议事委员会协商、居民委员会实施、监督委员会监督”的治理模式。全面推开城乡社区协商工作,发动居民群众参与社区治理,“同住一个社区,共建和谐家园”,实行“大家管事”,完善自治机制,鼓励居民群众参与社区建设,“说出心里话,提出好建议,献出金点子,把矛盾化解在社区,把稳定落实在社区,把和谐构建在社区”,推行“众人议事”,有效解决了居民生活中的问题、难题。

  另外,B市还出台了《B市社会组织协商实施意见》,推动协商民主政治建设进程,标志着参与式治理进入新的发展阶段。社会组织协商以建立党组织领导下广泛、多层、制度化发展的社会组织协商机制为目标,构建协商制度体系,丰富协商内容、形式,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。逐步完善社会组织内部协商、政社协商、社社协商,形成协商主体广泛、内容丰富、形式多样、程序科学、保障有力、群众满意的社会组织协商格局。

  四、“购买”的初衷与服务的“应景”:协同治理的体制性依赖

  政府向社会力量购买服务是中国治理创新的重要导向,政府购买公共服务成为社会治理体系的核心要素之一[7]。购买服务既需要政策和财政上的支持,也需要理念和行动上的对接落实。

  (一)“服务”还是“项目”:购买的困惑

  服务购买首先考量的是政府的“购买力”,对于欠发达地区来讲,往往受制于地方政府财政能力的限制,向社会力量购买服务经历了一段从“试探”到“尝试”到“坚定”的过程,政府也经历了对社会组织从“不信任”到“信任”的心路历程。B市所在N省自2015年开始探索向社会力量购买服务试点,2016年扩大购买服务范围,2017年开始每年投入2000万元向社会力量购买服务,经费从本级福利彩票公益金中安排。向社会力量购买服务通过民政部门委托招标公司进行,经过竞争性磋商进行采购,总体来看,政府购买服务项目进展顺利,达到了改善公共服务的目的,承接项目的社会组织得到了发展壮大,起到了引领发展的作用。

  从近两年向社会力量购买服务实践来看,购买服务的项目主要有六类,分别为社区老人居家养老服务、社区社会工作服务、社会组织孵化基地运营服务、社会组织登记管理辅助服务、社会组织人员培训服务、购买服务评估验收服务,根据工作的重点不同还有社会组织等级评估服务、国贫县社会工作服务,不同项目投入的经费也大为不同(见表1),社区老人居家养老服务是政府购买服务的重点领域,占比达到60%,社区社会工作服务次之,占比为15%。

  表1 N省民政部门向社会力量购买服务项目类别

 

年度类别 2017年度 2018年度  
成交数 总经费/万元 经费占比/% 成交数 总经费/万元 经费占比/%  
社区老人居家养老服务 60 1200 60.0 60 1200 59.7  
社区社会工作服务 30 300 15.0 30 300 14.9  
社会组织孵化基地运营服务 23 220 11.0 21 260 12.9  
社会组织登记管理辅助服务 2 80 4.0 1 30 1.5  
社会组织人员培训服务 1 100 5.0 1 30 1.5  
购买服务评估验收服务 3 60 3.0 3 50 2.5  
社会组织等级评估服务 1 40 2.0        
国贫县社会工作服务       20 140 7.0  
总数 120 2000 100.0 136 2010 100.0

  考察B市近两年承接民政部门向社会力量购买服务,从承接的项目类型看,社区老人居家养老服务(每个项目20万元)成交比例分别为20%、25%,社区社会工作服务(每个项目10万元)成交比例分别为36.7%、40%,社会组织孵化基地运营服务(每个项目10万元)成交比例分别为13%、9.5%,可以看出,社区老人居家养老服务成交额最高,这与政府购买服务的重点领域直接相关,但是社区社会工作服务的成交占比要明显高于其他项目(见表2),这在一定程度上印证了B市社会工作机构的竞争力,也显示出B市社会工作发展的环境氛围和服务供给能力。但是,仔细考察社区社会工作服务承接组织的结构性质,纯粹以“社会工作”命名的机构仅占到1/2,对于社会工作服务的专业化期待不得不让人担心。政策本身的定位是“雪中送炭”,而实际效果却变成了“锦上添花”,政策的“华丽转身”,不得不让人感叹[8]131。

作者简介

姓名:王力平 工作单位:内蒙古科技大学文法学院

职称:教授

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