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新时代社会组织党的建设:时代议题与现实景观 ——基于四川省176个样本的调查研究
2020年04月29日 09:07 来源:《南京社会科学》2019年第7期 作者:韦克难 陈晶环 字号
关键词:社会组织/社会组织党建/体制适应效应/结构趋同效应

内容摘要:

关键词:股票投资社会组织/社会组织党建/体制适应效应/结构趋同效应

作者简介:

  内容提要:调查研究发现,进入新时代,社会组织党建有效地促进了政党权力的影响力提升,促进了服务型治理的开展,促进了社会组织参与社会治理,使社会组织内部治理与党建协同发展。但目前在发展中仍然存在一些问题,党建领导体制还不够完善,两个覆盖还有待提升,党建工作机制还不够协调。笔者创新地发现,在党政强嵌入下,社会组织出现体制适应效应、结构趋同效应。为促进社会组织党建发展,需要进一步创新党建管理体制,创新分类指导机制,创新工作方法。

  关 键 词:社会组织/社会组织党建/体制适应效应/结构趋同效应

  项目基金:本文是国家社科基金重点项目“社会工作视角下我国儿童保护制度与服务研究”(15ASH014)、西南财经大学中央高校基本科研课题“多元协同的基层社会治理能力与机制创新研究”(JBK1802056)的阶段性成果。

  作者简介:韦克难,西南财经大学人文学院社会学研究所所长、教授,成都 610074;陈晶环,西南财经大学人文学院社会学研究所讲师、博士,成都 610074

  中国共产党作为使命型政党非常注重政党建设,①将社会发展的目标与政党的发展目标有机地融合在一起。作为执政党的政党权力主要表现为对于国家政权运作过程的控制力、影响力,它通过获得领导权与执政权来进行。这种领导权是以广大人民的认可与自觉服从为基础的,通过组织、说服和引导的政治行为实现对社会和国家的领导。执政权是指党的代表、党员通过进入国家有关权力机关来实现政党的宗旨、主张和思想的权力。中国共产党的权力是领导权与执政权的高度统一,它是党保证人民当家作主、实现广大人民群众根本利益的重要手段和工具。②正是基于此,中国共产党始终如一地注重政党建设,注重党的领导权与执政权。早在1994年9月,中国共产党出台了《配资公司 加强党的建设几个重大问题的决定》,明确指出各种新建立的经济组织和社会组织日益增多,需要从实际出发建立党的组织。党的十六届四中全会通过的《配资公司 加强党的执政能力建设的决定》,以及党的十八大报告都进一步提出,对于非公有制经济组织、社会组织要加大党建工作力度;党的十九大报告又明确指出社会组织党建作为基层党建工作的一部分,需要形成战斗堡垒。

  现实情况下,究竟这些执政党对社会组织领导权建设的效果如何?面临什么问题?进一步发展的对策与思路是什么?正是带着这样的问题,笔者结合2018年在四川省对176个社会组织的调查来探讨回答这些问题。③该调查是在2018年5-8月之间进行的,我们先后调查了省会成都市,地级城市绵阳市、德阳市、遂宁市及其6个区县,通过立意抽样发放问卷,共发放问卷200份,其中收回186份,有效问卷176份,有效回收率达88%;同时,我们还通过访谈法,个别访谈了34位相关人员,获得了在新时代背景下社会组织党建的第一手资料。

  一、加强社会组织党的建设:一个老话题的新境遇

  国家与社会的关系在学术领域一直是一个非常敏感而重要的话题。概括国家与社会关系类型,可以分为五种模式,分别是市民社会、法团主义、市民社会反抗国家、总体制度和分类控制体系。④在我国过去20年对于国家与社会关系的探讨中,主要是法团主义和市民社会的两种视角主导了我们学术研究领域。⑤如果要科学地考察社会组织发展,必须从我国社会自身演化逻辑去理解,改革开放以来,我国从计划经济转向市场经济、从传统农业社会转向工业社会,社会组织的发展正是社会转型的必然结果;⑥在结束十年动乱以后,国家与社会正从分裂走向合作,不再是此消彼长的关系。⑦这个走向合作的过程表现为两个阶段:一是国家与社会的二分,二是国家与社会的合作;国家从社会管控走向与社会合作的社会治理。⑧主流的学术观点认为,新中国有两种社会建构体系,即社会组织化的建构体系和组织化社会的建构体系;组织化的建构体系就是以党的组织为核心的建设过程。⑨尤其在执政党提出要实现国家治理体系和治理能力现代化的背景下,社会组织是社会协同的重要主体,承担着党政与社会的衔接与桥梁作用。社会组织通过承接政府公共服务,扮演着社会矛盾的调解者、社会福利的提供者、民众利益的诉求者、社会问题的解决者等角色。执政党采取社会管理的方式有两种:一是组阁,二是规范约束。中国共产党作为执政党对两种方式都有采用,也可以称为政党治理。⑩政党治理的中国特性,以及执政党权力具有的内生动力的优化,促进政党治理优势可以整合全社会资源,使权力最为优化。(11)虽然国家与社会的关系是一个老话题,但在新时代,学术界更加关注政党治理与国家治理形成的共同协进的关系。政党权力优化在社会组织方面就是政党治理与社会治理的协同优化,通过政党的领导将政党的宗旨、主张传达给社会。执政党权力如何与社会治理协同发展便成为一个全新的学术问题,本文通过对四川省176个社会组织的调查数据分析,显示了执政党权力与社会治理协同的作用:

  (一)执政党对社会组织的领导力凸显,有效地促进了政党权力影响力的提升

  加强执政党在社会组织中的组织覆盖,目的显然是以党组织的体制内的机制和相关资源来吸纳、规范体制外的社会组织,最终来增强党对社会的影响力,(12)政党权力对社会组织的领导体现在组织建设的影响力和政策影响力上。实际效果上,国家政党与社会组织是双向嵌入,一方面,国家政党通过发展其组织并实现它的意识达到政党嵌入于社会组织中;另一方面,社会组织通过获取资源、获得制度合法性形成社会组织嵌入于国家政党体制中。(13)中国共产党实际嵌入社会组织的效力如何?调查结果表明:其一,在被调查的全部社会组织中有84家已经成立了党组织,占总数的48.0%,接近一半的社会组织有了党组织,基本完成了政党对社会组织的嵌入。而那些没有成立党组织的也主要是因为条件不具备,其中81家组织表示因党员人数不够所以未成立党组织,17家组织表示因找不到上级党组织支持故未成立党组织。这也说明没有成立党组织的机构,并非没有受到政党的影响,只是由于一些客观条件限制,这种影响力还没有及时反应出来。

  其二,在社会组织党建的影响力上,有党组织的社会组织,其党组织对社会组织的领导和影响已经充分体现出来。社会组织参与公共决策的途径是多种的,包括组织机构领导人参与政治机构,如人大、政协等;参与政治活动;直接参与政策制定。(14)调查显示,有14家组织表示其内部有“党代会代表”,20家组织有“人大代表”,37家组织有“政协委员”,34家组织有“社区议事会(或监事会)”,总计有105家社会组织工作人员参与政治机构行使决策权,占全部被调查组织的59.7%。参与决策最能够体现党建对于社会组织的影响力,因此,笔者通过党组织书记能否参加社会组织管理层会议和非党员社会组织负责人参加党组织开展的活动来判断社会组织党建的影响力,其中有73家组织表示党组织书记会参加或列席管理层有关会议,占比为86.9%;非党员社会组织负责人参加党组织开展的活动也会对社会组织负责人产生正面积极的影响,会受到党的政策、方针和路线的熏陶,因此,在“是否邀请非党员社会组织负责人参加活动”的问题回答中,有73家组织表示会邀请非党员社会组织负责人参加党组织开展的有关活动,占比为88.0%。从这些调查数据说明,党组织在社会组织中明显地影响非党员社会组织负责人,他们在社会组织决策、计划等内容上都会受到党的路线、方针、政策的影响。

  (二)执政党的政策导向、激励和约束作用凸显,党建促进了社会服务型治理

  第一,通过出台政府购买服务在相同条件下优先选有党建的社会组织的政策,促进了社会组织党建。社会组织的发展需要党的政策支持,(15)有研究证明,政府与社会组织相互嵌入会影响政府对社会组织的公共服务购买,还成为实现政府要求与社会组织服务能力衔接的前提条件,而这种相互嵌入的缺失则会导致政府对社会组织购买服务带来困境。(16)笔者调查也发现,社会组织如果缺失政党的嵌入,政府很难购买其公共服务。王思斌提出,关注困难群体解决社会问题的社会工作服务是一种服务型治理。(17)从广义上讲,所有社会组织开展的公共服务都是解决社会问题的服务型治理。因此,社会组织参与治理主要方式还是通过政府购买服务实现的。调查发现,很多地方将社会组织党建(政党嵌入)与公共服务项目的购买配资开户 起来,各地在竞争择优选择承接政府购买服务的社会力量时,同等条件下优先选择获得3A以上评估等级的开展党建的社会组织,创造条件让社会组织党组织和党员发挥作用,切实提高财政资金的使用效率和政治效益。如遂宁市社会组织的党建工作被纳入政府购买社会组织服务的条件,使建立党组织的社会组织承接了70%以上的政府购买服务资金,形成了200多个社会组织主动申请建立党组织的良好局面,2018年全市社会组织党组织覆盖率已达到65.5%。

  第二,通过出台社会组织的星级评定“党建分”的政策,促进社会组织党建。很多地方已经形成一条可以总结推广的经验:在评估管理办法中加入“党建分”。如成都、绵阳、德阳、遂宁等地都采取了优化党建指标设置和提高党建评分分值,原则上要求建立党组织的社会组织才能评为3A以上等级,已经获得3A以上等级评估但还未建党组织的要逐一指导组建。评估等级有效期满申请重新评估的,要专项评估社会组织党建工作情况,党的建设弱化、虚化、边缘化的,要及时做出降低或取消评估等级处理。如成都市在社会组织评估评分细则中专门单列分值为55分的“党组织建设”二级指标,包括党的组织设置、党组织工作制度、活动形式和内容、工作场所和经费、反腐倡廉建设等6个三级指标。德阳市开展“星级+等级”双重评估,建立党组织“星级评定”3大类24项评价指标,党建评分由10分提高到了50分。绵阳市将党建作为评审星级社会组织的硬指标,评估5A级社会组织时其党建工作必须达到规范化要求。

  (三)社会组织党建工作成效凸显,党建促进了社会组织参与社会治理

  社会组织党建治理创新,关键是社会组织党员能够发挥先锋作用,积极引导社会组织找准服务社会的落脚点,通过社会组织参与基层社会治理、提供公益公共服务,发挥其在社会治理中的积极作用;(18)社会治理需要社会组织协同参与,需要社会组织共建共治共享融入社会发展中。长期以来,我国社会组织主体发展性不足,社会组织主体优势在治理中没有得到充分发挥。(19)有证据表明,参与社会组织的居民更加关心政治和社会公共事务,更主动地参与地方选举投票。社会组织成为公民活动的重要公共空间,同时还是培育公民政治意识的大舞台。(20)但事实上政府在公共决策活动中始终还没有把社会组织作为程序化公共决策规定的环节,社会组织参与公共决策的空间还很大。(21)如何促进社会组织参与社会治理,形成多元共治的主体,这是当前我们实践中的一个重要内容。可喜的是,调查发现,有党建的社会组织参与社会治理显著高于没有党建的社会组织。经过相关分析发现,“社会组织是否成立党组织”与因变量“组织内是否有人参与地方政府部门相关决策会”存在显著强相关性(P=0.000),且B系数=0.292,表示二者存在正相关性,即成立了党组织的,越有可能参与地方政府部门相关决策会。“社会组织是否成立党组织”与因变量“政府购买社会组织的公共服务项目的数量”存在显著强相关性(P=0.016),且B系数=0.220,表示二者存在正相关性,即成立了党组织的,政府购买其公共服务项目越多。如四川省特种设备安全管理协会就是典型案例,该协会建立了独立的党支部,积极引导协会为四川特种设备企业服务,按照以人为中心发展的理念,积极推动制定了《液化石油气瓶城区安全配送规范》作为四川行业团体标准出台,并参与成都市政府相关部门的决策,推动了液化石油瓶在成都市区内依法安全运营、运输的许可;还成立协会志愿者组织专门义务为成都市老旧楼房加装电梯进行项目设计和调查论证工作。

  (四)社会组织内部治理能力凸显,社会组织内部治理与党建协同发展

  调查发现,社会组织内部治理结构越好,其社会组织党建就越好,它们之间有显著的相关性。笔者将组织治理机构是否设有理事会/监事会/内设行政部门、理事/监事/行政负责人是否通过选举产生、组织财务报告是否公开、组织年终报告是否公开作为自变量,分析各个自变量对社会组织党建工作中党组织活动频率,党组织书记是否参加或列席管理层有关会议,党组织开展的有关活动是否邀请非党员社会组织负责人参加,是否评选过优秀党员或优秀党务工作者等因素的影响。经过相关分析发现,“组织治理机构是否设有监事会”与因变量“组织是否评选过优秀党员或优秀党务工作者”存在显著强相关性(P=0.018),且B系数=0.250,表示二者存在正相关性,即有监事会的组织更有可能进行优秀党员或优秀党务工作者评选。同时,“组织财务报告是否公开”与因变量“党组织开展的有关活动是否邀请非党员社会组织负责人参加”存在显著相关性(P=0.028),且B系数=0.245,二者存在正相关性,公开财务报告的社会组织趋向于邀请非党员社会组织负责人参加党组织开展的有关活动。“组织财务报告是否公开”与因变量“是否对党的路线、方针、政策组织过专门的学习”存在显著强相关性(P=0.010),且B系数=0.196,表示二者存在正相关性,公开财务报告的社会组织趋向于邀请非党员社会组织负责人参加党组织开展的有关活动。

  二、新时代社会组织党建工作面临的问题

  (一)党建领导体制还有待完善,认识还有待提高

  任何组织都需要一定规模的人员来运用组织的制度,执政党权力的有效性需要机构与机制的支持。而当前“社会组织党建工作推进不力的直接原因是党务人员的编制不足。”(22)社会组织党建工作做得好不好,关键在党的领导。尤其是由于区(市)县级民政局一般也才有一二十人,在不增加编制、不增加工作人员的情况下,成立社会组织综合党委,只能是在原工作人员有限的情况下增加更多工作职责(社会组织党建工作);其党建管理负责人多为一些领导兼职,导致区(市)县级民政局的领导没有更多精力投入党建工作,故对此工作不够重视;调查发现有87家社会组织没有专职工作人员,占49.4%,而且主要是区(市)县级登记注册的社会组织或者兴趣爱好类型的行业社团,前者多为公益性社会组织,组织规模普遍偏小,这两种社会组织多数没有固定的经费支持,也没有政府购买服务,组织活动也较少,这样也影响了当地党政部门对社会组织党建工作重视不够。在现有党政机关总编制人员不增加的情况下,如何开展党建工作?这是一个非常大的工作困境。

  (二)党建基础工作还不扎实,两个覆盖还有待提升

  在组织覆盖方面,目前各地也仅有大约一半的社会组织有了党组织。在工作覆盖方面,即使有些社会组织有了组织覆盖,但其工作覆盖还存在一些问题,执政党的权力还没有充分发挥作用。由于一些社会组织党员达不到成立支部的最低人数,形成了联建党组织的状况,部分联建党组织则形同虚设,成为“空壳党组织”,如某省行业协会党支部本来是联合党支部,由26家行业机构组成,但由于这26家社会组织分布在全省,党员参加开会或活动的出差经济成本与时间成本都很高,根本不可能将这26家机构联合起来统一开会,导致联建的支部形同虚设,只能在一家机构中发挥作用。笔者调查还发现,84家组织在回答“是否评选过优秀党员或优秀党委工作者”的问题中,58家组织表示评选过优秀党员或优秀党务工作者,占比为69.0%;但有26家组织表示并未评选,占比为31.0%,说明这些机构在党建工作方面开展得并不好;在党组织活动方面,83家组织回答了这个问题,结果只有46家组织表示每月都有党组织活动,占总数的55.4%;22家组织表示每两个月才有党组织活动,占总数的26.5%;8家组织表示每半年才有党组织活动,占总数的9.6%;2家组织表示每一年才开展一次党组织活动,占总数的2.4%;另外还有5家组织选了“其他”选项,令人感觉惊讶的是居然有个别组织一年才开展一次党的活动,也就是有一小半被调查组织没有坚持“三会一课”的制度。执政党的领导力与影响力是通过这些党组织活动来实施的,可想而知,没有活动或很少活动就无从谈执政党对其的影响力,执政党的政策、理念就难以得到贯彻。

  分析其原因,那些党建活动开展乏力的社会组织受到其党组织不稳定、规模不大、财政压力的因素影响。在被调查的有党组织的84家机构中,其中党员人数最少的为1人,党员人数最多的为69人,均值为7.4人,多数机构是党员人数仅有几人的小机构。还有些机构由于专业员工不够稳定,导致党建发展不稳定,如一家省级社工机构的一个党支部,由于员工流动的影响,党员最少时候只有1人;再加不少社会组织生存压力大,在“组织是否存在财政压力”的问题回答中,173家组织回答了这个问题,只有10家组织认为没有财政方面的压力,占比为5.8%;33家组织认为压力一般,占比为19.1%;94家组织认为压力较大,36家组织认为财政压力非常大,两者之和占比为75.1%。多数社会组织财政压力非常大,这也影响了他们对党组织建设的关注度,直接导致党建发展的波动性。

  (三)党建工作机制还不够协调,效果还有待提高

  在“分级负责、以条为主、条块结合”的原则下,社会组织党组织的隶属关系和管理体制仍存在一些不协调、不顺畅的现象。

  第一,党建工作“归口管理”还不够到位。执政党“决策与执行高效互动机制”才能保证执政党的领导力。(23)这种互动机制在社会组织的管理上就是实行“分类管理”原则,但调查显示,“分类管理”原则落实不够彻底,有些社会组织归口“条”“快”不明;在被调查的社会组织中,有些社会组织的党组织是由当地社区或街道作为其上级组织,有些是当地政府行政部门如教育局、科技局作为其上级组织。而作为基层的社会组织党组织,面临多头领导,既需要向当地社区或街道党组织汇报工作,还需要向当地民政局、主管政府部门汇报工作,同时接受这些部门党组织工作指导,仅党支部书记参与上级部门(或主管部门)的开会,同样内容的会可能就会有2-3次。但另一方面,社会组织党建管理还缺乏统筹协调机制,社会组织党建工作遇到的问题找不到机构协调,上面党政部门有部署,但很难让下面社会组织及时落实。

  第二,党员组织关系转接还不够顺畅。很多社会组织成员具有双重身份,既是某单位工作人员,又是社会组织成员。由于有些机构的工作人员或会员兼职较多,党的关系与其职务相关,不能转到社会组织中;还有一些社会服务机构,工作人员不够稳定,流动率很高,个别机构员工在机构平均工作时间不到两年,这也影响机构其成员不愿将党的关系转到社会组织。

  此外,党建工作保障措施还不够有力,党建经费还有待全面落实;党建的阵地建设也很薄弱。有半数被调查机构没有自己稳定的办公室,即使有租赁场地也是非常狭小,缺乏专门的党建阵地。

作者简介

姓名:韦克难 陈晶环 工作单位:西南财经大学

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