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民族事务治理法治化的实践及发展路径
2020年06月15日 09:51 来源:《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期 作者:彭振 字号
关键词:民族事务治理;法治化;发展

内容摘要:

关键词:民族事务治理;法治化;发展

作者简介:

  【摘要】民族事务治理法治化是实现中华民族伟大复兴的重要保障。民族事务治理法治化实现了“五位一体”统筹推进,经济、政治、文化、社会和生态建设法治保障力度不断加强,但仍然存在依法行使自治权力度不够,自治、法治、德治“三治”结合的乡村治理体系不完善,民族地区法治服务还需要加强,民族地区法治建设跟不上社会的快速发展。要充分行使民族区域自治权,依法完善自治、德治、法治相结合的乡村治理体系,不断提升民族地区法治服务水平,实现新时代民族事务治理法治化的创新和发展。

  【关键词】民族事务治理;法治化;发展

  【作者简介】彭振,广西民族大学法学院副教授,博士,中国社科院、贵州社科院联合培养博士后。

  【基金项目】国家社会科学基金项目“中华民族伟大复兴视域下民族事务治理法治化研究”(19ZDA170)阶段成果,并受相思湖青年学者创新团队项目(2019RSCXSHQN05)资助。

  民族事务治理法治化是实现中华民族伟大复兴的重要保障。民族事务治理法治化是国家治理能力和治理水平现代化的集中体现,当前社会的主要矛盾和治理核心发生了重大变迁,国家治理的重点转向了不断满足人民日益增长的美好生活需求和实现中华民族伟大复兴。着眼于此,中国民族事务治理法治化也应立足于新时代的历史定位,在国家全面推进法治建设的历史时期,更好地提升民族事务依法治理水平,更好地“把宪法和民族区域自治法的规定落实好”,顺应各民族交往交流交融的趋势,促进各民族的团结奋斗和共享发展,不断推进中华民族的伟大复兴。

  一、法治框架下的民族事务治理

  (一)民族事务治理法治化是实现中华民族伟大复兴的必然要求

  中国作为一个统一的多民族国家,虽然历经几千年的历史变迁,但中华文明始终传承发扬,各少数民族的国家和民族认同感一直以来也是统一的,没有哪一个少数民族不认为自己是中华民族大家庭的成员,从而形成了中华民族多元一体的民族格局。历代王朝在对少数民族地区的管理中也逐渐认识到依法治理的重要性。中华人民共和国成立后,中国人民实现了从“站起来”到“富起来”再到“强起来”,中国共产党始终重视民族平等、民族团结、中华民族共同体的建设,始终把民族团结进步事业作为党和国家的一项重要事业。自1947年到1965年间,中国分别建立了内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区。1982年《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布,依法确立了民族区域自治制度是解决当代中国民族问题的根本制度,是我国四大基本政治制度之一,这为民族事务治理奠定了制度基石。中共十九届四中全会也提出:“要坚持和完善民族区域自治制度,坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”。这些政策极大的促进了我国民族平等、民族团结、各民族共同繁荣。我国各族人民在长期历史发展中,逐渐形成了建立在共同历史文化、共同物质基础、共同身份认同、共同价值追求、共有精神家园基础上的民族共同体,各民族在文化上兼容并蓄、经济上相互依存、情感上相互亲近,你中有我、我中有你、谁也离不开谁。

  中共十八大以来,科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,中国特色社会主义法治体系日益完善,依法治国方略的实施卓有成效。但是,同党和国家事业发展要求相比,同各族群众期待相比,同全面推进依法治国的总目标相比,民族法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。依法治国是中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略,民族事务治理作为公共事务治理领域的重要内容,在实现中华民族伟大复兴的大背景下,运用法律解决民族问题和治理民族事务的成功与否关乎国家统一、民族团结、社会稳定。我国作为一个统一的多民族国家,要实现中华民族伟大复兴的中国梦,从法治层面来看,就需要实现民族事务治理法治化,而这也是深化全面依法治国实践的要求。

  (二)民族事务治理法治化保障民族团结、稳定、发展

  中国民族事务治理法治化的历史经验,在各地都取得巨大成就,但也有着值得去总结、思考的不足之处。从秦朝的《属邦律》,到清朝的《蒙古律》《苗律》《回律》《番律》等民族法典,规范和调整的主要是配资公司 朝廷与民族地区民族首领的关系,再到如今的民族区域自治制度,经历了几千年的实践和考验,进入到依法调整中央与民族地区的关系的时代。特别是改革开放以来,从中央到地方,都在不断发展和完善民族事务治理法治化,使得民族地区经济社会快速发展。

  1.形成了民族地区经济建设法治保障体系

  民族经济社会发展是全面实现小康社会的重要内容。近年来无论是国家还是民族地方,都加大经济发展力度,民族地区经济发展取得喜人成绩,并建立了较为完善的经济法治保障体系,主要表现在以下三个方面:

  一是依法保障民族地区脱贫致富。中国的少数民族大部分分布在边疆及西南、西北、东北地区,这些地区自然条件相对较差、基础设施建设较薄弱、教育文化等方面也相对落后,是我国深度贫困的集中地带。为了依法保障民族地区扶贫各环节,国家和地方分别从教育、特色产业、易地搬迁、就业、社会保障等多方面进行立法,确保精准扶贫有法可依、依法进行。譬如,2016年广西区政府出台的《广西壮族自治区鼓励易地扶贫搬迁差异化补偿办法》规定,贫困户家庭自愿退出宅基地且今后不再申请安排宅基地的,对退出的宅基地法定面积范围内给予一定的经济补偿。

  二是依法保障民族地区经济走出去引进来。民族经济的发展离不开对外贸易,随着“一带一路”倡议的不断推进,民族地区的区位优势日益突显,逐渐由原来的边陲地带变成对外贸易的前沿阵地。譬如,广西为构建中国对东盟开放的前沿和“桥头堡”,先后出台了《广西北部湾经济区条例》《中国—马来西亚钦州产业园区条例》等地方立法,为民族地区招商引资和开放开发提供法治保障,并通过立法,明确在政策、规划、项目、资金、技术、人才等方面予以优先保障,促进对外经济快速发展。

  三是依法保障民族地区发展特色经济。依托特有的自然资源和市场优势,发展有较大优势的产业,是民族经济发展的重要内容,而特色产业的发展需要协调各方利益,均衡各种冲突,民族地区依法明确相关问题和矛盾的解决途径,破解发展中所遇到的各种问题和阻力。譬如,广西作为全国蔗糖的主要生产地,通过积极开展糖业管理办法,依法规范糖业市场,促进糖业稳定发展。

  2.加强了民族地区政治建设法治保障

  一是民族区域自治制度不断完善。民族区域自治制度依法确立了民族自治地方的各项自治权,在促进民族团结、维护国家统一、保护少数民族权益等方面都发挥了重要作用。改革开放40年以来,民族区域自治的实践得到了进一步的发展和完善,民族法律法规执行质量和民族事务治理法治化水平不断提高,中华民族共同体的国家意识得到各民族的认同,使得各民族“像石榴籽一样紧紧抱在一起”,构筑了中央与民族自治地方多元一体的完整格局,《民族区域自治法》真正成为具有中国特色的、解决现实民族问题的制度依靠和法治保障。少数民族各项权利依法得以保障,各民族生活不断改善。二是民族地区法治政府建设不断加强。民族地区法治政府建设也不断推进:政府职能进一步优化,行政审批制度改革得以深化,政府行政效能不断提高,百姓办事变得更加容易、便通,官员作风更加清廉,权力监督制度不断完善,政府组织机构进一步优化,权力运行透明度不断增加。三是民族地区依法治理能力不断提高。民族地区政府权力清单得以明确,行政决策科学化、民主化、法治化,执法更加严格、规范、公正和文明,政府法治能力日益提升。

  3.构建了民族地区文化建设法治格局

  绚丽多彩的民族文化是加强民族自信和打牢中华民族共同体意识的基础,造就了中国传统文化的多元性和差异性,也是中华民族宝贵的遗产和财富。但随着科技和社会不断发展,许多民族文化面临着消失的危险。自2004年中国加入联合国《保护非物质文化遗产公约》后,中国的民族文化法治保护翻开新的一页。近年来,从中央到地方,通过立法、司法、行政等多种方式,民族文化保护取得良好效果,民族文化法治保障体系已基本形成。主要表现在:一是立法力度的增强。除了《民族区域自治法》等中央立法对民族文化进行保护以外,大部分民族地区都制定了相关的地方立法。2000年,我国第一部非物质文化遗产保护的地方性法规《云南省民族民间传统文化保护条例》生效并实施。之后宁夏、新疆、贵州、西藏等地也相继出台了相关地方立法。例如,2015年,《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》获得通过;2016年广西壮族自治区通过了《广西壮族自治区非物质文化遗产保护条例》;2017年12月柳州市印发了《柳州市非物质文化遗产保护工作平台管理暂行办法》《柳州市市级非物质文化遗产代表性传承人(团体)年度考核暂行办法》《柳州市非物质文化遗产保护专项资金使用管理暂行办法》《柳州市年度十佳非物质文化遗产传承团体评选暂行办法》,通过建章立制,民族文化的法律保障体系已基本形成。二是司法保护的提升。主要表现在通过著作权、商标、专利及反不正当竞争等手段保护民族文化发展,让民族文化真正实现“活态传承”。譬如,2015年审结的《山歌好比春江水》侵权案就是一个典型的通过司法审判保护民族艺术的案例。三是行政执法保护的完善。政府依法加强对少数民族传统文化的认定、公布和培训,加强相应资金的提供,通过一系列行政管理方式,促进民族传统文化保护。譬如,广西区政府通过将“壮族三月三”确定为法定假日,并在节日期间组织和开展山歌比赛、非遗展示等活动,在促进民族团结、彰显民族文化上都获得良好效果。

  4.提升了民族地区社会建设法治水平

  第一,民族地区社会秩序依法管控能力不断增强。依法维护民族地区的安全稳定是国家稳定发展的前提和保障。针对居住人口分散、民族构成复杂、地理区位和信仰等因素,及跨境走私、人口拐卖、跨境犯罪、文化宗教渗透、恐怖主义及民族分裂等公共问题,民族地区各级部门有针对性的开展各项法治活动,解决了以往多头执法、协调难、成本高、效率低的问题,完善了综合性的社会秩序管控体系,加强相关基础设施建设,形成多部门联动的有效执法体系,社会秩序明显好转,百姓的安全感和满意度明显提升。第二,依法推进民族地区城镇化。推进民族地区新型城镇化建设,是全面实现小康社会,促进民族地区社会结构合理化和扶贫攻坚的重要举措,是关系充分释放内需发展潜力与和谐社会构建的综合性问题。民族地区依法推进新型城镇化进程,在农村户籍改革、农村集体土地权益保障、财政支付转移、易地搬迁、产业扶贫等方面取得良好实效。第三,依法加强民生保障。民族地区教育质量、医疗保障、养老事业、饮食饮水安全、棚户区及危旧房改造等民生关切问题都得以依法明确和改善。譬如,内蒙古包头市北梁地区依法对棚户区进行改造就是改善民族地区民生问题的典型。

  5.加强了民族地区生态文明法治力度

  民族地区有丰富的土地、水、森林和草原等资源,如何处理好经济发展与环境保护之间的关系,是民族地区发展中亟待解决的重要问题。民族地区以承接来自东部地区落后产业和过剩产能转移为契机,进行民族地区企业产能升级和结构性调整,迫切需要解决好这种产业升级和结构性调整带来的生态破坏问题。同时,民族地区生态保护和通过自然资源开发推进地方经济发展的冲突尤为明显,这导致民族生态治理法治化的难度增大,需要通过探索生态补偿等利益填补方法来寻求经济利益和生态利益之间的平衡之道,实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一。“绿水青山就是金山银山”,只有依法严格管理涉及环境的各类开发活动,才能实现可持续发展。随着法治建设和环境保护的不断推进,民族地区环境立法质量和数量不断提高。通过单行条例、地方法规规章的形式,对民族地区的草原、海洋、古树、野生动物、矿产资源等进行保护。譬如,内蒙古结合国家环保法律法规,制定《内蒙古自治区湿地保护条例》《包头市南海子湿地自然保护区条例》,科学立法划出保护红线,依法治湿逐步修复生态,十年来该湿地的环境得到明显改善。同时,民族地区环境执法力度不断加强。通过依法加强环境监督,加大污染治理,提升环境监测能力,加强环保宣传教育,严惩环境污染责任主体等方式,提高生态文明建设水平。譬如,云南省腾冲市通过推进“户集、村收村运、集中处理”的农村环境综合整治措施,使全市垃圾处理能力大幅度提高。

  二、民族事务治理法治化的新问题

  进入新时代,我们实现民族事务治理法治化,构建民族事务治理的现代化法治体系的信心和能力更强,但与全面依法治国的高标准相比较,当前民族事务治理法治化过程中遇到一些新的问题,有待进一步完善。

  (一)民族区域自治权行使不充分

  “自治权是属于民族自治地方各族人民的权力,是人民民主专政在民族自治地方的具体体现”。当前我国民族自治地方自治权行使还存在以下不足。

  第一,在立法自治权行使方面。根据《宪法》《民族区域自治法》的规定,民族自治地方人民自治机关享有在经济、财政、人事、环境保护、科教文卫等方面的管理自治权,具有权利性和权力性、广泛性与局限性、区域性和全局性的双重特征。而正确、合法、有效地行使自治权是民族区域自治政策得以全面贯彻实施的关键。民族自治地方不仅享有一般性的地方立法权,还享有其他地区没有的民族自治立法权。但由于立法程序较为复杂、立法技术存在一定障碍、立法定位不明确等问题,民族自治立法数量仍然较少,除了对一些涉及民族地区婚姻家庭的习惯进行了变通补充立法外,大部分民族地区的立法仍然以地方性法规、地方规章的形式出现,立法特色不明显。尽管许多自治州、自治县都出台了自治条例,但五大自治区至今仍然没有一个自治条例获准通过。

  第二,在经济财政管理自治权方面。尽管改革开放40年以来民族地区经济社会取得巨大成就,但随着“一带一路”倡议的推进,民族地区面临着新的前所未有的机遇和挑战。如何更好的激发经济发展活力,用好经济和财政管理自治权,广泛吸引各类人才和企业投资,在法治范围内促进改革开放,提升国际经济合作和竞争优势,仍是亟待解决的问题。

  第三,在科教文卫管理自治权方面,主要体现在民族地区软实力的提升还不够,教育水平的提高、科学研究的突破、传统文化的传承与保护、公共卫生的改革等,都还需要通过加强法治保障、提高行政管理等方式推进和完善。譬如,通过立法解决乡村中小学教师待遇、编制、职称评定等问题是提高民族地区教育质量所要明确的主要问题之一。

  (二)民族地区自治、法治、德治“三治”结合的乡村治理体系不完善

  中共十九大报告明确指出要实施乡村振兴战略,并首次提出加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,同时指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农问题”作为全党工作重中之重。自我国全面推进司法改革以来,特别是将立案审查制度改为立法登记制度以来,各级法院受理的案件数量与日俱增,司法机关案件审判的压力也越来越大。推进“三治结合”的乡村治理体系,在纠纷通过司法途径解决之前,将矛盾化解,既节省了司法资源,也维护了社会团结稳定,使乡村矛盾的影响最小化。譬如,广西金秀瑶族自治县,就有着用石牌制度来解决矛盾的民族习惯法,瑶族村落在习惯法的影响下,村寨之间关系和谐,村民之形成了团结、互助、友爱的良好关系。当前,民族地区“三治”结合还存在以下不足。

作者简介

姓名:彭振 工作单位:广西民族大学

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