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“印太战略”与“全球英国”战略交汇下的日英安全合作
2020年06月16日 09:06 来源:《现代国际关系》2020年第3期 作者:孟晓旭 字号

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  摘要:在“印太战略”和“全球英国”战略交汇下,日英安全合作不断深化并呈现浓厚的印太指向。安全合作上,两国高层安全互动紧密、安全磋商级别高、安全合作机制多,部队间防卫合作与防卫交流密切,并在朝核问题上合作应对。特别是,日英将印太安全作为合作的战略重点,强调“基于规则的国际秩序”。日英强化安全合作具有多重动因,其对印太安全合作的深化则更多源于战略因素,包括应对美国战略调整及日英各自主动的战略诉求、印太地区战略地位的提升,以及谋求对印太地区进行秩序塑造等。日英安全合作虽面临挑战,但在两国战略持续深化和大国竞争的时代背景下有持续强化的趋向。

  关键词:印太战略;全球英国;日英关系;安全合作

  作者简介:孟晓旭,中国社会科学院日本研究所副研究员,主要从事国际战略与日本问题研究。

 

  日本“印太战略”是安倍政府在 “积极和平主义” 理念下提出的旨在谋求印太地区秩序构建的新战略。对外安全合作是该战略重要的构建路径, 欧洲强国特别是英国积极谋求加强该战略的侧翼。“全球英国”是英国在“脱欧”背景下提出的旨在增强全球影响力的战略构想, 强调在印太地区发挥安全作用并重视与日本展开安全合作。在 “印太战略”和“全球英国”战略交汇下, 日英两国安全合作日益密切。2020年1月20日, 日本首相安倍晋三在国会所作的施政方针演说中强调, 要继续通过相关合作推进实现 “自由开放的印太地区” 。另一方面, 正式完成“脱欧”的英国正将“全球英国”带入新阶段, 首相鲍里斯·约翰逊在2020年1月31日的“脱欧日” 演讲中再次允诺“全球英国” 。2020年2月8日, 日英第8次外相战略对话再次确认, 两国要在安全和防卫等所有领域进一步加强合作, 并商定尽快举行新一轮外长防长 “2+2” 对话。在大国竞争时代下, 战略交汇下持续深化的日英安全合作无疑具有重要的国际意义与影响, 需予以研判。

  一、战略交汇下日英安全合作的深化

  2016年8月27日, 安倍在第六届非洲开发会议 (TICAD) 上正式提出 “印太战略” , 谋求实现 “自由开放的印太”目标。作为一项国际性的对外战略, 日本“印太战略” 自提出后就强调基于“共享价值观” 展开国际安全合作, 以与美澳印间的 “安保钻石联盟” 为轴, 以与印太 “二级强国” 和“摇摆国家”间的合作为支撑, 试图构建复合型安全合作架构。伴随着 “印太战略” 的演进和深化, 共享价值观的欧洲强国在日本“战略性外交” 中地位上升。2019年10月4日, 安倍在国会演说中就将英国提升至其除美国之外的 “ 印太外交 ” 的首位, 他表示: “在以日美同盟为基轴的同时, 日本还与英国、法国、澳大利亚、印度等共享基本价值观的国家携手, 为实现自由开放的印太地区努力。” 在“美国优先”和世界 “不确定” 的全球变局下, 日本不断 “提醒” 英国——印太地区的形势关系着英国的利益, 积极将英国拉入印太 “战略场” 来 “制衡” 他国以及强化秩序 “指导性联盟”。日本时任防相小野寺五典就表示: “英国在印太地区拥有权益, 也受到中国军事崛起的威胁, 有必要让其进一步了解这种实际情况。”

  2016年10月2日, 时任英国首相的特蕾莎·梅在保守党会议上的讲话中首次提出“全球英国”战略构想, 强调伴随着“脱欧”英国应重新定义自己, 主张英国要“超越欧洲”并在更广阔的全球层面担负新角色, 目标是让英国重新获得全球身份及影响力。“全球英国”的关键词包括: 国际视野、老朋友和新盟友、支持 “基于规则的国际秩序”,以及自由贸易等。从本质上看,“全球英国”构想立足的是国际政治权力, 目的是在地缘政治竞争激烈的时代通过“结构”和 “工具” 来保护和投射英国利益, 劝阻、慑止甚至是破除威胁, 其尤为重视对外安全输出。在“全球英国” 战略构想下, 2017年新《 英国国际防卫参与战略 》就突出强调 “国防设计的国际化 ” 理念, 提出强大的联盟和伙伴关系比以往任何时候都更为重要。2019年2月, 英国国防部长加文 · 威廉姆森 ( Gavin Williamson  ) 表示, 强化防卫是英国作为一个外向型国家发挥作用的关键, 在大国竞争时代不能仅仅是保护自己的后院, “ 脱欧 ” 的英国必须抓住机遇, 建立新联盟、重燃旧联盟, 成为一个在需要时能够采取行动的国家。13 在建立在共享价值观之上的联盟总比建立在交易便利性上的联盟更持久这一安全判断下, 英国主张利用自身世界级的外交网络和遍布全球的联盟等独特优势, 使自己成为 “一条连接世界民主国家的‘隐形链条 '。”“全球英国” 构想主张作为一个外向的全球伙伴, 英国应加强在全球的外交存在及安全贡献。

  日本 “印太战略”和“全球英国” 构想都主张在国际层面发挥安全领导作用, 都注重盟友和伙伴的支持性作用, 都珍视 “民主价值观” 。由此, 日英两国战略迅速产生交汇互动, 安全合作深入发展。由于印太地区是两国战略关注的交汇区, 因此日英安全合作又呈现出浓重的印太指向。安倍就宣称, 日英关系在维护国际秩序、推动全球及地区安全等方面的合作已提升至新阶段, 为“结盟以来最密切” 。

  一是高层安全互动紧密, 安全磋商级别高, 安全合作机制多。2017年8月, 英国梅首相访日并举行首脑安全会谈, 出席日本国家安全保障会议, 这是日本第二次邀请外国首脑列席该会议, 意在明确英国“准同盟国”的安全地位。期间, 梅还造访日本海上自卫队横须贺基地并登上“出云号”准航母。在首脑积极的安全互动下, 日英两国还形成正式的《 日英安全合作联合宣言 》文件, 强调通过全面加强日英安全合作把日英关系提升至新水平。2019年1月10日, 梅首相再次访日, 两国首脑会谈宣称要 “ 锻造同盟 ” 关系。鲍里斯在刚任英国首相不久的2019年8月2日, 安倍就与其电话会谈, 双方同意特别是在安全合作领域发展 “ 密切关系 ”  。在安全对话和安全合作机制上, 日英间构建了最高级别的外长防长 “2+2” 磋商机制, 并已连续召开3 次会议, 英国成为继美澳俄法之后第五个与日本建立同级别机制的国家。日英第三次外长国长 “2+2” 会议还就制定 “ 一项配资公司 安全与防务合作的联合行动计划 ” 达成一致, 这是日本首次与欧洲国家制订类似计划, 且内容不对外公开。此外, 两国间还有年度外相战略对话、国防部长会议, 国家安全顾问、国家安全秘书处间的季度对话机制, 以及专门议题型安全对话机制, 如核安全对话机制、反恐对话机制以及网络安全双边磋商机制等。

  二是部队间防卫合作与防卫交流密切, 并寻求共同开发防卫设备。2017年1月, 日英签署自卫队与英军互通物资的《 相互提供物资与劳务协定 》 (ACSA) , 规定物资与服务包括演习和训练、联合国维和行动、国际协调的和平与安全行动等。 英国是继美澳之后第三个与日本签署此类协定的国家, 也是首个欧洲国家。日英正积极推动缔结“访问部队地位协定”(VFA)谈判, 如果成行将成为继日澳后的第二例。在防卫人员交流上, 2019年2月, 英国陆军参谋总长访问日本陆上幕僚监部并与陆上幕僚长会谈。2019年5月, 日本陆上自卫队官员参加英国“特伦顿行动” 演习。在防卫设备共同开发上, 2018年3月, 日本防卫省和英国国防部间就下一代电波传感器系统签订共同研究协议。2019年8月, 英国航空航天公司还向日本政府提议将英国第六代战斗机“暴风”作为日本 “F-2” 战机后续机型实施共同开发。日英两国当局正在就其可能性交换意见。日英还在无人机领域探索开展合作。

  三是两国将印太安全作为合作的战略重点, 强调塑造印太安全秩序。《日英安全合作联合宣言》强调: “日英要加强全球合作, 特别是在印太地区”, 确认“基于法治的自由开放的海洋、太空和网络空间是国际社会稳定和繁荣的基础, 包括印太地区 ”。2017 年, 日英外长防长“2+2”会议同意为实现 “自由开放的印太” , 加强两国在海洋安全保障、海上安全以及支援发展中国家能力构建方面开展合作。该会议形成的《“2+2” 会议联合声明 》进一步确认, 与伙伴合作维护一个“自由开放的印太” 是互利的。2019年6月28日, 在大阪“ 二十国集团 ” 峰会期间, 日英首脑再次强调, 欢迎两国在 “印太”合作上的着实进展。在印太安全合作上, 日英两国的重点落于维护“基于规则的国际秩序”上, 突出对法治的遵守, 尤为关注东海和南海的海洋安全。2017年, 日英《“2+2”会议联合声明》强调, 通过“全球英国” 和日本“积极和平主义” 来维护 “基于规则的国际秩序 ”。2019 年1月10日, 日英首脑会谈, 就进一步加强印太海洋安全达成共识。会谈后发表《日英联合声明》强调通过联合军演、参加“航行自由行动”、支援地区的安全能力建设以提升海上执法能力和辅助全球公域规则制定等来维持 “ 基于规则的国际秩序”。配资公司 东海和南海局势, 该声明表示反对任何旨在改变现状、加剧紧张局势的 “单方面行动” , 包括将有争议的海域军事化。此外, 两国在印太地区的联合军演内容丰富, 针对性强。 “全球英国” 构想提出后, 英国军舰连年开赴印太海域开展所谓“航行自由” , 并在其后基本都参加了与日联合军演。2017年9月, 英国在南海开展 “航行自由” 行动后就与日本在南海共同举行联合军演。2018年4月, 日本海上自卫队与英国海军在日本周边海域首次举行联合军演。2018年12月, 日本“出云号”准航母与英美海军首次在太平洋进行三国联合军演, 演习内容包括海上控制、岛礁争夺、登陆作战等。2019年3月8日, 英国军舰“蒙特罗斯号” 抵达东京并与日本海上自卫队协同操作。2019年3月14日, 日本海上自卫队与英美海军在太平洋举行第二次三边演习, 内容以反潜战为重点。

  四是共同应对朝核问题。日英宣称要齐心协力反对朝鲜危险的核政策和挑衅, “与伙伴和盟国一道为实现朝鲜半岛无核化和严格全面执行联合国安理会决议而努力”。2019年《日英联合声明》强调, 要彻底、可核查和不可逆转地拆除所有朝鲜的大规模杀伤性武器、弹道导弹及相关项目和设施。日英的联合行动主要是对朝鲜可疑的海事活动进行监视, 如涉及朝鲜船只的非法船对船的 “海上过驳”行为。英国在印太部署的军舰大多执行了对朝鲜船只的监视。2019年3月2日, 在日本海上自卫队舰艇的帮助下, 英国海军“蒙特罗斯号”在东海发现朝鲜船只进行联合国制裁禁止的“海上过驳”行为。2018年5月, “萨瑟兰号”也发现并报告了悬挂巴拿马国旗与悬挂朝鲜国旗的船只间的“海上过驳”行为。

  二、日英深化安全合作的主要动因

  当前日英强化安全合作有多种动因, 包括历史、军工发展、经济收益和共同外向型体质和心理等因素。历史上, 1902至1921年间, 日英曾三次结盟。与英美保持一致还是战后日本主张的立国路线。奠定战后日本外交框架的吉田茂强调, 明治维新以来的日本走过的道路要求与 “以英美为中心的自由各国一道前进” 。安倍也表示日英是“先验”的合作伙伴关系。在军工发展方面, 日本能够与除美国之外的欧洲军事强国合作既可以降低武器研发的成本, 还可获得更多的尖端军事技术, 摆脱单纯“对美依赖”。英国则关注两国安全合作的经济收益。英国国防部长菲利普·哈蒙德 (Philip Hammond) 表示, 与日本“加强国防工业合作将为两国提供就业和投资方面的利益, 并降低双方国防设备的成本”。而在“脱欧”形势下, 通过安全合作促进经济合作也是英国的策略。日英都是面向全球的 “外向型国家” , 有全球性的 “开放国家利益”。两国共享价值观并与所处地区格格不入, 英国有“脱欧入球 ”的海洋国家视野, 与欧洲大陆国家保持着距离 ; 而日本则有“脱亚入欧”的历史和心理。

  特别是, 日本看重英国在印太地区所具有的特殊安全作用和影响力。英国曾经是称霸海洋的世界强国, 目前在巴林和阿曼还有军事基地, 在印度洋领有迪戈加西亚岛, 与东南亚有传统的安全合作关系, 与澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡同是《五国联防协议 》 (FPDA) 的成员, 彼此之间几乎每年都进行军事演习。英国正通过《 五国联防协议 》进一步发展和整合彼此防卫能力, 并据此可以利用新加坡和马来西亚提供的军事设施。自文莱独立以来, 英军一直留在文莱, 并定期与东盟国家进行安全接触。在2013至2018年的五年里, 东盟成员国有近百名官员从英国国防院校毕业。目前, 新加坡、马来西亚、泰国和文莱等国军官都在英国学习。近年来, 英国不断强化在印太地区的安全存在, 增加与美国印太司令部总部联络的人手, 增加在吉隆坡反恐中心人员, 并在新加坡成立了亚太地区的国防参谋部办公室 (BDS) 。安倍就说: “从印度洋到太平洋一带, 分布着英国的同盟国, 英国正在重新思考应当在这一地区发挥怎样的作用 ?” 日本通过外长防长 “2+2” 会议表示, 欢迎英国通过武装部队访问, 包括部署航母等措施加强对地区的安全参与, 欢迎英国通过《五国联防协议 》致力于地区安全。同样, 英国也重视日本在亚太地区的影响力, 认为其可以作为 “ 全球英国 ” 在亚太地区的有力伙伴。日本是美国在亚洲最重要的安全盟友, 还是 “印太战略” 的较早提倡者和主张构建 “ 基于规则 ” 的印太秩序的 “主导性国家” , 在地区长期经营, 具有独特的地缘优势。英国《2015年国家安全保障战略 》中有12次提到日本, 并称其为“同盟国”。英国《2018年国家能力报告》也用了近1页叙述日英安全关系。

  在“印太战略”和“全球英国” 战略交汇下, 日英安全合作的强化主要还是体现在印太安全上。这背后除以上诸动因外, 主要还是源于战略因素, 包括应对美国战略的调整与日英各自主动的战略追求、印太地区战略地位的提升, 以及通过合作从战略上对印太地区进行秩序塑造等。

  首先, 在应对美国战略消极的同时实现日英各自战略追求的互需。美国“战略重心东移”在特朗普时代出现消极和“不确定”作为, 这从另一个层面反推日英在安全方面更加积极地合作。“美国优先主义”及“美国不再当世界警察”等动向均让日本担忧美国的 “再平衡政策” 会倒退为减少对亚洲事务的参与。当前, 安倍政府的国际安全战略强调“积极和平主义”和“俯瞰地球仪”。《日本国家安全保障战略》要求“携手区域内外的伙伴推进实际的安全合作”。受制于“战后和平体制” 的日本把能与更多的国家进行安全合作作为路径, 或是通过“安全引入”把域外国家带入地区之中来 “借力打力”, 或是通过“安全输出” 对地区安全能力相对薄弱的国家进行安全能力建设与支援, 以包围和威慑安全对手。同时, 也是为了回应特朗普的“日本责任分担论” , 展示自己积极态度, 并进而反推国内“修宪”等安全议程, 实现战后安全战略转型。因此, 日本在“印太战略”的框架下积极推进与他国包括与英国的安全合作。日本赞赏“英国在严峻的财政状况下, 依然致力于皇家海军的现代化及其能力的提高”, 日本“抬捧”英国在印太安全上积极作为, 以便日本能够在与英国的安全合作中“借船出海” , 以扩大军事力量在印太地区和全球的影响。在美国相对衰弱的时代, 作为与美国有“特殊关系”的盟国, 英国也想在战略上配合和支持美国, 甚至帮助和引导美国重拾“全球视野 , 以更好维护彼此共同的全球利益。英国外交部门认为, 随着美国对中国关注的不断增强, 美国全球政策中的印太地区无疑将比大西洋或欧洲更重要, 并提出暂不论特朗普政府本身的政策如何, 英国都需要加倍努力研究如何在“印太”上影响未来的美国。日英派遣军舰进入南海进行所谓的 “航行自由行动” 就有配合美国“印太战略” 的目的。既是为应对美国相对缺失于全球安全, 更是在“脱欧”时代减缓自身地位的下降, 在全球层面实现英国的利益。富于战略思维的英国必须作出自己的选择, 那就是在印太地区找寻到新的可靠安全伙伴。于是, 英国主张“大力加强与亚洲最亲密的安全伙伴日本的防务、政治和外交合作” , “而日本在安全问题上越来越具有全球视野。” 事实上, 一旦英国正式脱离欧盟, 与日本等安全伙伴的接触是英国的最优考虑。重启 “旧盟友” 日本是英国在“全球英国” 构想下对实用主义外交的再次运用。

  其次, 在世界战略重心东移下, 印太在全球经济和地缘权力格局中地位上升, 战略地位随之提升。伴随新兴国家的群体性崛起, 印太已然是未来世界经济的中心和引擎, 并成为战略重地。据估算, 未来20年最大的增长将发生在东亚和中东之间的贸易上, 到2030年印太地区的购买力将增长8倍, 印太将产生人类历史上从未见过的大规模城市化和工业化, 是全球中产阶级的翻番的主要发生地。特别是, 到2030 年中国将超越美国成为世界上最大的经济体, 到2050年, 中国和印度的经济总量将超过七国集团GDP的总和。英国前外交大臣杰里米·亨特 ( Jeremy Hunt) 就曾强调, “权力总是跟着金钱走, 不能低估它将产生的深远影响”。印太发生的权力结构变化正在改变地缘政治格局的现实促使日英重新评估自己的 “世界角色” , 均对印太投入战略关注。日本率先提出“印太战略”并将之演进成 “印太构想” 。 “全球英国” 构想也逐渐加大对印太的安全承诺。2018年4月, 英国在巴林建立永久性海军基地, 将其作为印太活动的中心。 2018年10 月, 英国又宣布以印太为中心进行最大规模的外交扩展。2019年2月, 英国国防部长加文·威廉姆森 (Gavin Williamson ) 宣布英国军舰将永久驻扎在海湾地区, 以及“伊丽莎白二世” 航母的第一次行动任务将包括中东和太平洋地区。事实上, 自2016年以来, 英国首相一直使用“印太”话语, 外交大臣鲍里斯·约翰逊和杰里米·亨特、国防大臣加文·威廉姆森、贸易大臣利亚姆·福克斯 (Liam Fox) 等都紧随其后。 “印太”的使用就是英国决策者适应地区地缘政治现实变化的反应。而对日英而言, 印太海洋通道在安全战略上又有特殊意义。全球贸易的90% 以上发生在海上, 并其在可预见的将来仍是全球贸易的主导模式。关涉日本繁荣的最基本的活动都是在印度洋和太平洋上展开。而仅南海就占英国全球贸易的12% 。

  再次, 通过安全合作从战略上对印太地区进行秩序塑造。在认识到印太的重要性的同时, 日本还提出随着财富与力量分布的急剧变化, 应当探寻符合日本需要的印太秩序与原则这一重要课题。2017年美国《国家安全战略》报告强调“有利于美国的力量平衡”的重要性, 重视 “实力促和平 ” , 但没有提到维护国际秩序的重要性。由此, 日本判断美国更愿意依靠军事力量去实现利益和安全, 而不是既有国际秩序内的规则和制度等核心要素。与守成大国和崛起大国不一样, 作为地区大国的日本更倾向把既有国际秩序中的制度、规则等 “ 制度性权力 ” 移植于新地缘政治地区——印太地区, 并加以强化, 以形成对己有利的环境。曾任日本防卫问题恳谈会委员的细谷雄一就提出, “ 基于规则的国际秩序 ” 是更广泛、更有价值的自由国际主义秩序的基础, 鉴于当前国际秩序面临的重大问题是主导性大国基本上不愿意遵守自由价值观但同意维护有利于本国利益的国际规则, 为获得广泛的支持, 维持“基于规则的国际秩序”应成为建立更稳定、更可预测的国际秩序的重点。2019年12月15日, 在第十四次亚欧联合外长会议上, 日本外相茂木敏充发言强调, 要“根据多边主义维持国际规则和国际秩序”, 表达日本希望与其他国家合作来维持“基于规则的国际秩序”的战略思考。强调维护 “ 基于规则的国际秩序” 也是“全球英国” 的战略路径, 英国基于此主张与日本进行安全合作。2017年9月, 梅在日英商务论坛上就强调, “在一个更加不确定的世界中, 英国等可靠且志同道合的伙伴将与日本一起, 捍卫基于规则的国际秩序”。英国《战略防务和安全审查2015》指出, 英国的区域安全的主要目标包括确保航行自由以及“基于规则的国际秩序”等, 这也是英国外交安保精英的共识。梅首相多次表示维护“基于规则的国际秩序”, 防止这一秩序被不负责任的国家破坏是“全球英国”的关键任务之一。英国首相国家安全顾问马克·塞德威尔 (Mark Sedwill) 爵士也强调英国应加强对“基于规则的国际秩序”的支持, 因为“随着地缘政治竞争越来越激烈, 这一体系在21世纪变得更加重要”。英国第一海务大臣、海军参谋长菲利普·琼斯 (Philip Jones) 上将指出, 对于当前英国而言, 至关重要的是重视海洋领域以及维护国际法和自由进入全球海洋公地的承诺。

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